Buenas prácticas para estructurar los contratos de APP de propuestas de iniciativa privada

Las Propuestas de APP de Iniciativa Privada, también denominadas Propuestas No-Solicitadas (PNS), permiten que los gobiernos se beneficien del conocimiento e innovación del sector privado, pero pueden tener ciertos inconvenientes, como desincentivar la competencia en el proceso de licitación y, lo que es peor, generar corrupción. Para evitar esto, y garantizar que las propuestas de iniciativas privadas generen valor por dinero (es decir, que sean más rentable que la contratación pública tradicional), y que los compromisos públicos requeridos sean fiscalmente sostenibles, los gobiernos deben aprender de la experiencia de otros países y seguir procedimientos de buenas prácticas, especialmente los relativos a la evaluación de las propuestas. En un próximo artículo trataré este proceso iterativo de evaluación continua, así como los diferentes estudios que se llevan a cabo en las diversas fases de desarrollo de los proyectos de APP.

El informe del Banco Mundial “Lineamientos para el Desarrollo de una Política de Gestión de Iniciativas Privadas en Proyectos de Infraestructuras” (Volumen I, II y III, 2017), trata las buenas prácticas para desarrollar estos proyectos en las siguientes cuatro fases: I) Presentación; II) Evaluación; III) Desarrollo (o diseño de la APP); y IV) Contratación.

En la fase de presentación se comprueba si la documentación está conforme a lo establecido, y que los objetivos de propuestas están alineados con los del Programa de APP, así como a la consideración de interés público del proyecto. Para lograr que las propuestas sean de calidad, se requiere: I) unas instrucciones claras de la documentación a presentar, y la metodología de los estudios requeridos; II) centralizar la presentación en un único organismo público, o Unidad de APP; III) fijar un plazo determinado para la presentación de propuestas, y cobrar una tasa por la revisión; IV) requerir credenciales técnicas y financieras; y V) proteger la propiedad intelectual de las propuestas.

Sólo los proyectos alineados con los objetivos públicos deberían ser objeto de evaluación, atendiendo a las siguientes buenas prácticas: I) procedimientos y criterios claros de evaluación, en unos plazos razonables; II) tener en cuenta la adecuación al programa de APP, la viabilidad del proyecto, el Valor por Dinero de la APP, y la accesibilidad económica y responsabilidad fiscal; III) un análisis comparativo (benchmarking) con otros proyectos similares; y IV) difundir información sobre el proceso de presentación y evaluación de las propuestas, así como del proceso de contratación a seguir.

En cuanto al desarrollo (o diseño de la APP), los estudios que se realizan durante esta fase son mucho más rigurosos y detallados que los estudios de viabilidad previos. Es conveniente que la Unidad de APP sea la que desarrolle y diseñe directamente la APP porque, en la práctica, es menos probable que los posibles licitadores participen en una licitación si saben que el proponente de la Propuesta ha diseñado la APP.

Además, cuando la Unidad de APP desarrolla el proyecto (apoyado por consultores externos), se maximiza la igualdad de condiciones de la licitación. En otras palabras, limitar la participación del proponente de la Propuesta en el Desarrollo del proyecto permite a la Unidad de APP, por ejemplo: I) definir el objetivo y alcance del proyecto; II) fortalece su posición de negociación; III) iguala las condiciones de licitación, fomentando la competencia, y logrando mayor valor por dinero; y IV) se desarrolla capacidad técnica e institucional.

Si no hay recursos para contratar asesores externos, la Unidad de APP puede pedir que el proponente desarrolle ciertos estudios específicos, pero regidos por un contrato entre las partes para la mayor transparencia del proceso, en el que se define las responsabilidades, el mecanismo de compensación, los plazos, las disposiciones de transparencia, confidencialidad y conflictos de interés, entre otros aspectos.

Una vez aprobado el proyecto de APP, el organismo público competente prepara y realiza la contratación, tratando de evitar distorsionar la competencia con excesivos incentivos al proponte de la Propuesta durante la licitación, y otorgando un plazo suficiente para que los licitadores puedan preparar y presentar propuestas de calidad.

Crear condiciones de igualdad en la licitación es un verdadero reto para los gobiernos, especialmente cuando el proponente de la propuesta tiene una gran ventaja competitiva sobre los demás licitadores. Además de la mayor información sobre el proyecto, el proponente puede tener la ventaja, por ejemplo, de ser propietario del terreno donde se emplaza el proyecto, o que tenga una patente, o simplemente que se beneficie de alguna forma de proyectos adyacentes o relacionados.